Gdy pękają łańcuchy, konieczna jest elastyczność. Środowisko ICT oczekuje zmian między innymi w prawie zamówień publicznych.
Globalne łańcuchy dostaw, lokalne problemy – jak na światowy kryzys przygotować polskie zamówienia publiczne? Trwająca już od dwóch lat pandemia COVID-19 zaburzyła łańcuchy dostaw na całym świecie. Dlatego środowisko ICT oczekuje zmian między innymi w prawie zamówień publicznych podkreśla redaktor Mieczysław T. Starkowski.
Kryzys kontenerowy dotknął szczególnie mocno branżę elektroniki. Stanowi to istotny problem dla gospodarki i administracji publicznej, które dróg wyjścia – między innymi ratunku przed skutkami pandemii – poszukują w rozwoju cyfryzacji. Ten jednak nie może zachodzić bez dostępu do urządzeń elektronicznych. Na szczęście dysponujemy narzędziami, by przed kryzysem w dostawach elektroniki uchronić proces zamówień publicznych w kraju, zachować ciągłość świadczenia usług publicznych i zagwarantować postęp transformacji cyfrowej w administracji.
W portach na całym świecie w gigantycznych zatorach wciąż tkwią kontenerowce pełne towarów, w tym również urządzeń elektronicznych. Utrzymaniu ciągłości dostaw nie pomaga wcale fakt, że lokalne przepisy dotyczące pracy – a zatem także działania portów – podlegają zmianom ze względu na rozwój sytuacji epidemicznej. Poza oczywistym efektem w postaci problemów z dostępnością elektroniki i wydłużającym się czasem oczekiwania na realizację dostaw, obserwujemy również rosnące ceny sprzętu. O powszechności tego zjawiska branża alarmowała jeszcze latem, a potencjalny wzrost cen szacuje się nawet na 20 procent.
– Tytuły w mediach mówiące, że w tym roku nie znajdziemy prezentów pod choinką mogą być wyolbrzymione, ale w istocie na część zamówień przyjdzie nam poczekać dłużej – uważa Michał Kanownik, prezes Związku Cyfrowa Polska. – Dlatego pod żadnym pozorem nie można tej sytuacji bagatelizować. Problemu nie można sprowadzić do faktu, że część konsumentów nie otrzyma na czas wymarzonej konsoli czy smartfona. Ograniczona dostępność i przedłużający się czas dostaw elektroniki niesie z sobą przede wszystkim znaczne utrudnienia lub wręcz brak możliwości realizacji zamówień między innymi w postępowaniach przetargowych w polskiej administracji publicznej. To problem szczególnie istotny w kontekście trwającej pandemii i zmian w funkcjonowaniu administracji publicznej, jakie przyniosła.
Cyfryzacja gospodarki i procesów administracyjnych ma stanowić nie tylko remedium na post-pandemiczny kryzys ekonomiczny, lecz stanowi sposób na utrzymanie procesów niezbędnych dla trwania porządku publicznego, gdy warunki pracy i kontaktów sektora państwowego z biznesem i obywatelami podlegają diametralnym zmianom. Nie sposób jednak prowadzić transformacji cyfrowej jednostek administracji publicznej bez odpowiedniego sprzętu. Kryzysu kontenerowego sami nie naprawimy, ale skutecznie możemy działać na polu systemu zamówień publicznych.
Nie załamywać rąk
Większość towarów w ramach światowego handlu transportujemy drogą morską. Na obecnym kryzysie nie ucierpiała zatem oczywiście wyłącznie branża sprzętu elektronicznego. Skoro jednak z punktu widzenia polskiej administracji oraz krajowej i globalnej gospodarki to właśnie ten segment rynku ma dziś kluczowe znaczenie, nie możemy załamywać rąk. Na szczęście dysponujemy narzędziami, które mogą nam pomóc złagodzić skutki kryzysu i utrzymać ciągłość realizacji budżetów administracji publicznej w sferze zakupów elektroniki. Ze względu na przewidywane w najbliższej przyszłości skoki cen sprzętu elektronicznego, na rekomendację zasługuje wydatkowanie środków publicznych na elektronikę przez zamawiających jak najszybciej, bez zwłoki z ogłaszaniem kolejnych postępowań. Z pomocą zamawiającym może w tej sferze przyjść odpowiednia legislacja.
– Na rozważenie zasługuje podjęcie działań regulacyjnych, które umożliwią zamawiającym wydatkowanie i realizację budżetów z 2021 r. w okresie wydłużonym na przykład o 6 miesięcy – twierdzi Michał Kanownik. – Potencjalny czas opóźnień w realizacji zamówień na sprzęt elektroniczny jest bowiem szacowany właśnie nawet na pół roku. Oczywiście umowy dotyczące dostaw sprzętu elektronicznego mogłyby być podpisywane jeszcze w grudniu tego roku. Równolegle do takiego rozwiązania, również przez wzgląd na trwający kryzys łańcuchów dostaw, uzasadnione jest rozważenie dopuszczenia wydłużonego czasu dostawy w zamówieniach publicznych na elektronikę. Jako że perspektywa ta może nie być ciepło przyjęta przez podmioty składające zamówienia, istnieje też alternatywa.
Odpowiednie klauzule zawierane w umowach, w których nie przewidziano wyjściowo wydłużonego terminu realizacji zamówienia, pozwoliłyby w razie niemożliwości jego dochowania na ponowne negocjacje czasu na wywiązanie się z przyjętego zamówienia bez płacenia kar przez dostawcę. Niezależnie od tego, czy dłuższy termin realizacji zostanie przyjęty już przy podpisywaniu umowy, czy na drodze ponownych negocjacji, faktem jest, że przy dynamicznych zmianach na rynku i znacznym czasie oczekiwania, realnym scenariuszem jest zmiana cen zamówionych urządzeń elektronicznych.
Przedłużający się czas dostawy może bowiem oznaczać, że dostawca ryzykuje poniesieniem straty na tym zamówieniu, jak i to, że podmiot składający zamówienie narażony zostanie na uiszczenie kwoty, która odbiega od tej obowiązującej na rynku w chwili odebrania zamówienia. Rozwiązanie mogą stanowić klauzule waloryzacyjne. Odpowiednie zapisy w umowach zawieranych w ramach zamówienia mogą pozostawiać odpowiednie pole do manewru w ramach waloryzacji cen.
Narzędzie takie pozwoliłoby budować poczucie pewności i pewnej stabilizacji w obliczu niepokoju, jaki rządzi rynkiem elektroniki. Nie ulega wątpliwości, że zamawiający mają uzasadnione potrzeby i oczekują realizacji umów tak szybko, jak to możliwe. Aby odpowiedzieć na te oczekiwania, jednocześnie okazując wyrozumiałość dostawcom, którzy borykają się dziś z kryzysem kontenerowym, warto by postępowanie dotyczące zakupu elektroniki przebiegało w trybie umożliwiającym dostawy cykliczne, zawierające część towarów i stopniowo realizujące złożone zamówienie. Aby opisane mechanizmy przyniosły pożądany efekt, konieczne jest jednak dotarcie z nimi do jednostek administracji publicznej i wsparcie przez odpowiednie organa.
– Reprezentując polską branżę elektroniki, w październiku tego roku zwróciliśmy się z prośbą o rekomendację wspomnianych rozwiązań do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych – ujawnia Michał Kanownik. – Wiemy doskonale, że bez ich upowszechnienia ani administracja publiczna, ani dostawcy elektroniki w kraju nie będą mogli wydajnie realizować swoich celów i współpracować. Z zaniepokojeniem przyglądamy się wyjątkowo trudnej w skali globalnej sytuacji, w jakiej branża ta się znajduje. Ma ona priorytetowe znaczenie dla postępu cyfryzacji w administracji, ale również w przedsiębiorstwach prywatnych. Dlatego jesteśmy przekonani, że jeśli podjęte zostaną prace legislacyjne nad rozwiązaniami i mechanizmami łagodzenia krytycznej sytuacji w dostawach na potrzeby zamówień publicznych, sektor ten powinien zostać potraktowany z należytą uwagą i troską. Mamy do dyspozycji narzędzia, które pomogą nam uniknąć kryzysu braku sprzętu w sferze publicznej. Pora, by je promować i docierać z nimi tam, gdzie są dziś najbardziej potrzebne.
Kosztowne zaburzenia
Opinie takie są w zasadzie powszechne. Z tymi problemami stykamy się bowiem już od wielu miesięcy. I wszyscy zainteresowani odbierają je w podobny sposób.
– Od wybuchu pandemii COVID-19 wszystkie sektory gospodarki borykają się z różnego rodzaju problemami – mówi Andrzej Dulka, prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. – W niektórych przypadkach są one znikome lub zostały szybko wyeliminowane. Jednak dla wielu bywają bardziej dotkliwe. Taka sytuacja dotyczy zaburzeń w tak zwanym łańcuchu dostaw.
Andrzej Dulka, prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji
Są one szczególnie widoczne na rynku sprzętu elektronicznego, który wraz z całą branżą IT odgrywa obecnie kluczową rolę nie tylko w sektorze publicznym, biznesie, ale także w codziennym funkcjonowaniu społeczeństwa. Przez opóźnienia i wzrost kosztów realizacja zamówień publicznych w obszarze IT staje się dla dostawców niemożliwa lub nieopłacalna. W związku z tym pojawiają się pytania, co należy zmienić, aby zbudować odporność tej części gospodarki i zapewnić jej skuteczne działanie. Jednym z rozwiązań mogą okazać się zmiany w prawie zamówień publicznych.
Jak wynika z badania Capgemini „Rethinking supply chain resilience for a post-COVID-19 world”, ponad 80 proc. organizacji odczuło negatywne skutki kryzysu globalnego łańcucha dostaw. Różne szacunki branżowe pokazują, że wzrosty cen sprzętu elektronicznego mogą sięgać od 10 do 20 proc. Obserwując sytuację na rynku i rozwój pandemii, można stwierdzić, że te problemy są typowe na całym świecie.
Największe kłopoty dla branży powodują: pozyskiwanie surowców i komponentów, produkcja oraz transport. To generuje kilkumiesięczne opóźnienia oraz wzrost kosztów, które przekładają się na tymczasowy brak produktów, wzrost cen końcowych czy brak możliwości realizacji zamówień publicznych w terminie. W takim przypadku nie ma idealnego sposobu na całkowite uniknięcie negatywnych skutków dla firm, których to dotyka. Mogą one próbować przewidywać, gdzie i jakiego sprzętu będą najwięcej sprzedawać i na tej podstawie planować zakupy na zapas, ale to rozwiązanie kosztowne, które wiąże się również z wielkim ryzykiem.
Regulacje prawne
W odpowiedzi na problemy powodowane przez pandemię uchwalano kolejne tak zwane tarcze antykryzysowe. Ostatecznie w zakresie najważniejszym dla zamówień publicznych przyjęły one postać ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ustawa przewiduje wiele rozwiązań mających ulżyć przedsiębiorcom, takich jak zmiana umowy (na przykład jej wydłużenie czy zmianę zakresu świadczenia wykonawcy), czasowy zakaz potrącania kar umownych, zaspokojenia z zabezpieczenia należytego wykonania umowy.
– Natomiast prace nad nową ustawą prawo zamówień publicznych i jej wejście w życie 1 stycznia 2021 r. były zaplanowane jeszcze przed pandemią – przypomina Andrzej Dulka. – Sama ustawa jest neutralna. Zawiera kilka rozwiązań, między innymi zniesienie obowiązkowego wadium czy wprowadzenie w określonym zakresie obowiązkowego zaliczkowania umowy (bądź płatność w częściach). Ale te same rozwiązania wprowadziła już wspomniana ustawa tarczowa. Zatem choć nowa ustawa PZP wprowadza wiele rozwiązań korzystnych dla wykonawców, dodatkowo można wskazać na przykład listę klauzul abuzywnych, to była ona tworzona jeszcze przed kryzysem spowodowanym pandemią COVID-19, a więc nie zawiera rozwiązań wypracowanych bezpośrednio na skutek epidemii.
Wśród rekomendacji kierowanych do firm, poza oficjalnymi regulacjami, pojawia się kwestia przemyślanej i wzmożonej współpracy w obszarze usług logistycznych. Dlatego przy wyborze nowych dostawców czy współpracy z dotychczasowymi należy zwrócić szczególną uwagę na to, czy wdrożyli oni już u siebie skuteczne plany antykryzysowe. Stabilna partnerska współpraca może okazać się bardzo pomocna na wypadek podobnych sytuacji, a na pewno będzie skutkowała uzyskaniem wyższego priorytetu realizowanych zleceń, co oczywiście nie jest regułą.
Oczekiwania rynku
W tym przypadku pomocne byłoby stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych, na przykład w ramach tak zwanych dobrych praktyk, wskazujące i zachęcające jednostki administracji publicznej, by bardziej ekastycznie podchodziły do problemów wykonawców w kwestii zmiany terminów, wysokości wynagrodzenia, kształtowania klauzul waloryzacyjnych, pozasądowego rozwiązywania sporów i tak dalej. UZP ostatnio opublikował nawet taki materiał, ale z perspektywy Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji jest on niewystarczający. Szczególnie brak jest odniesienia do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i szczególnej sytuacji, w jakiej znaleźli się przedsiębiorcy w związku z epidemią.
Obecnie podczas realizacji przetargów publicznych pojawiają się sytuacje, gdy wywiązanie się z umowy staje się dla dostawców nieopłacalne. Do takich przypadków można zaliczyć brak porozumienia pomiędzy stronami, podczas którego zamawiający nie chce zgodzić się na zmianę waloryzacyjną zwiększającą wynagrodzenia z uwagi na skutki pandemii lub na przedłużenie wykonania umowy. Ma to bezpośredni wpływ zarówno na realizację samego zamówienia, ale także – w dłuższej perspektywie – na spowolnienie cyfryzacji państwa, która jest kluczowa w rozwoju kraju.
Część firm już wyciągnęła wnioski i uzupełniła swoje strategie o właściwe zapisy reagowania na słabe punkty związane z łańcuchem dostaw i na tej podstawie wprowadziła konieczne zmiany wewnętrzne. Wciąż jednak można zaobserwować na rynku organizacje, które takie działania mają jeszcze przed sobą. A są one konieczne, by długofalowo i skutecznie przeciwdziałać powiększającym się stratom. W realizacji przetargów publicznych równie istotny jest dialog pomiędzy stroną zamawiającą i wykonującą zlecenie. W tym przypadku ogromnym ułatwieniem mogą być wspomniane zmiany w prawie zamówień publicznych, które ograniczą niedomówienia i postawią konkretne warunki ułatwiające realizację celu.
– Wszystkie sektory gospodarki muszą nauczyć się sprawnie rozpoznawać nowe sygnały płynące z rynku i odpowiednio je analizować, aby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości, które – jak widać – zwykle są nieprzewidywalne. Globalne łańcuchy dostaw muszą stać się bardziej odporne i dynamiczne, aby nie pojawiały się podobne ograniczenia, a gospodarki mogły prawidłowo funkcjonować. Nieodłącznym elementem tego procesu jest stanowienie aktualnego prawa dopasowanego do potrzeb każdej ze stron, której dotyczy – podsumowuje Andrzej Dulka.
Mechanizmy usprawniające realizację umów przewidziane w ustawie PZP (…)
- Analiza potrzeb i wymagań
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający publiczni, prowadząc postępowanie o udzielenie zamówienia klasycznego o wartości równej lub przekraczającej progi unijne, przed wszczęciem postępowania zobowiązani są dokonać analizy potrzeb i wymagań, biorąc pod uwagę rodzaj i wartość zamówienia. W innych przypadkach opracowanie analizy (w pełnym zakresie wskazanym w art. 83 ust. 2 i 3 ustawy Pzp czy też w części istotnej dla zamówienia) jest fakultatywne. Analiza obejmuje w szczególności rozeznanie rynku w zakresie możliwych wariantów realizacji zamówienia, a także wskazuje ryzyka związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia i jego realizacją. Dzięki narzędziu, jakim jest analiza, możliwe jest zidentyfikowanie potencjalnych zagrożeń i trudności związanych z realizacją planowanego zamówienia, co następnie pozwala na podjęcie odpowiednich działań zapobiegawczych lub minimalizujących zidentyfikowane problemy i ryzyka związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia i jego realizacją. Więcej o analizie potrzeb i wymagań można przeczytać w materiale Rady Zamówień Publicznych pt. „Wskazówki dla zamawiających publicznych do opracowania analizy potrzeb i wymagań”, który dostępny jest na stronie internetowej Urzędu pod adresem: https://www.uzp.gov.pl/aktualnosci/wskazowki-dla-zamawiajacych-publicznych-do-opracowaniaanalizy-potrzeb-i-wymagan II.
Najnowszy numer
Najnowszy numer